La bibliothèque et ses relations à la clientèle

par Arnold Van der Leden, consultant et formateur (Pays-Bas)

 

Bonjour,

Il a été question, ce matin, du caractère très urbain, voire parisien d’un certain nombre de chercheurs qui travaillent sur les pratiques et les politiques de lecture… Je ne suis pas parisien ! Pour avoir lu les sociologues, qui, de Olivier Donnat à Bernard Lahire, travaillent sur ces questions, ils relèvent suffisamment l’importance de la variable territoriale dans les pratiques, pour qu’on puisse à la fois être parisien, ce que je ne suis toujours pas, et ouvert à la dimension rurale de ces pratiques.

C’est ce que je fais faire aujourd’hui, puisque ma tâche est de vous faire part de mes analyses sur 20 ans de décentralisation de la lecture publique et des archives dans cinq départements. 5 départements, 2 secteurs et 20 ans, cela fait 200 bonnes raisons de rester à un niveau de généralité relativement important, sans, pour autant négliger les aspects les plus concrets.

On vous a parlé, ce matin, de la décentralisation en général, je vais vous parler de la décentralisation au concret et des effets de ce que l’on peut appeler un changement de centre de gravité de la politique culturelle depuis le niveau national et celui des villes jusqu’aux niveaux intermédiaires que sont les départements et les régions.

Je commence par vous faire part des derniers chiffres qui concernent les politiques culturelles des conseils généraux aujourd’hui : ils font état d’une évolution positive. En effet, en termes d’effort culturel, les conseils généraux qui consacraient 2,5% de leurs budgets en moyenne à la culture dans les années 1990, y consacrent de 3 à 4 % si l’on se limite à l’analyse des dépenses de fonctionnement.
La différence entre le plus modeste département intervenant dans le domaine de la culture et le plus généreux était de 1 à 20 euros par habitant ; elle est aujourd’hui de 1 à 10. Le plus modeste intervient autour de 7 euros par habitant et le plus généreux à 67 euros par habitant. Cet écart est stable depuis 10 ans.
On peut donc parler du maintien d’une certaine forme de disparité entre les départements en matière d’investissement dans la culture, avec d’un côté 21 conseils généraux qui y consacrent moins de 10 euros par habitant et 20 conseils généraux, qui y consacrent, eux, plus de 22 euros. Je vous laisse le soin de vous localiser dans cette ébauche de carte de France.

A l’intérieur de ces compétences culturelles, la lecture publique compte pour 10% des investissements et pour 16% des dépenses de fonctionnement. Les archives représentent, elles, 16% des dépenses d’investissements et 13% des dépenses de fonctionnement. Ceci signale d’emblée que les conseils généraux témoignent de formes tout à fait particulières de décentralisation à la française, Celui-ci, loin de se traduire par un désengagement brutal de l’Etat, a été marquées par son maintien, en tout cas jusqu’à aujourd’hui, dans le dispositif de décentralisation par le biais de la déconcentration et par le bais du développement d’un certain nombre d’interventions aux côtés des pouvoirs locaux. Mentionnons d’autre part par la réfutation des transferts de compétences par blocs, puisque, finalement, chaque niveau local d’intervention a développé une intervention dans à peu près tous les secteurs de la culture.
Ceci explique que les deux compétences décentralisées au niveau départemental, lecture publique et archives, ne comptent donc aujourd’hui que pour un gros quart des dépenses des conseils généraux.

Je vais consacrer mes leçons à l’observation de la réalité en Languedoc-Rousillon. Ce n’était pas du tout volontaire au départ, mais, à l’examen, on peut noter que cette région est assez représentative de la réalité française dans sa diversité : on y a deux conseils généraux qui ont une intervention culturelle à moins de 2,5% du budget général du conseil général et deux qui ont plus de 3% du budget général du conseil général. Pour la Lozère, cette part monte à plus de 5% d’investissement dans la culture. Ceci se situe dans une région qui, au moment où j’ai arrêté mes comptes, était elle-même l’une des régions les plus faibles en matière d’intervention culturelle à l’échelle du conseil régional.

Les leçons que je tire de cette étude comparative sont de plusieurs ordres.
Premier élément, qui ne vous est pas étranger, c’est la disparité de base de la situation dans les années 1980 de la lecture publique et des archives. Dans cette Région, mais dans d’autres également, certaines bibliothèques départementales de prêt qui n’existaient pas ont été créées ex nihilo afin d’être transférées aux départements.
La réalité des archives était également extrêmement disparate selon que l’on considère les archives départementales des Pyrénées-Orientales qui venaient de bénéficier d’un nouveau bâtiment ou de celles du Gard qui étaient dans des conditions tellement scandaleuses qu’on ne pouvait parler de politique archivistique à l’échelle de ce département.

Ce qui caractérise la différence dans le transfert de compétences entre les archives et la lecture publique, c’est que, d’une certaine manière, les gains des deux secteurs sont tout à fait opposés. Le gain principal des archives, c’est d’avoir obtenu que la direction des archives départementales continue d’être exercée par des conservateurs d’Etat, ce que, vous le savez, n’ont pas obtenu les professionnels de la lecture publique.
Sur le plan des ressources, en revanche, la lecture publique a bénéficié d’une intervention ex nihilo de l’Etat qui a permis une certaine égalisation des conditions interdépartementales alors même que les archives n’ont rien obtenu de cet avantage.

Ceci est important à noter, dans la mesure où l’un des premiers aspects que nous avons travaillé dans la comparaison entre les cinq départements est la manière dont les services se sont intégrés dans les politiques culturelles des conseils généraux. Ici, les différences sont importantes, différence qui tiennent, d’une part au fait que dans certains départements, en ce qui concerne la lecture publique, on a créé une direction propre et que dans d’autres, on a choisi l’intégration dans un organigramme qui dépassait très largement la lecture publique. Cette différence, nous sommes-nous demandé d’autre part, ne tient-elle pas au fait que la nomination de conservateurs d’Etat pour les archives, n’avait peut-être pas que des avantages pour elles et pour la politique archivistique à l’échelle départementale. On peut se rendre compte aujourd’hui que cet avantage statutaire est moins important que l’avantage constitué de ressources supplémentaires en direction du secteur. On peut même dire que, dans certains départements, l’un des effets pervers de l’obtention d’un statut de conservateur d’Etat, a été la difficulté d’intégration, pour les archivistes, dans l’organigramme et surtout dans les politiques culturelles du conseil général.

Concernant un certain nombre de critères (moyens en personnel, moyens financiers), on ne peut nier que le bénéfice de la décentralisation est évident. L’augmentation des moyens a été générale. De l’aveu même des responsables politiques et administratifs, ces moyens n’auraient pu être obtenus dans le cadre des compétences de l’Etat. Cette augmentation des moyens doit cependant être relativisée, car elle est de nature très disparate en fonction des départements.

On voit très bien que les évolutions des ressources humaines des archives départementales et des BDP des cinq départements sont loin d’être équivalentes. Certains domaines sont marqués par une très grande stabilité du personnel. D’autres connaissent une véritable explosion de personnel. Certaines augmentations considérables de personnel sont à prendre avec beaucoup de précaution : la pratique de la mise au placard aux archives ou la BDP pour un personnel du conseil général, conduit souvent à une embauche finalement très peu professionnelle…

L’histoire rapprochée, qu’on ne peut pas faire quand on travaille à l’échelle nationale, des structures de lecture publique et d’archives montre aussi toute l’importance des petites histoires. Quand un directeur de BDP est aussi conseiller régional du Front National, dans un département qui n’est pas particulièrement marqué par son extrémisme politique, on peut comprendre que cela puisse constituer des conditions assez peu favorables à la lecture publique.
On sait aussi que lorsqu’une association du type Fédération des œuvres laïques prétend exercer sur le territoire départemental la mission d’intérêt général et de service public de la lecture, cela n’est pas forcément favorable à un transfert de compétences au conseil général. Il y a un cas, dans un département du Languedoc-Roussillon où la création de la BCP a suscité des alertes à la bombe.

Pour ce qui est des moyens financiers, je dirais que l’évolution que je viens d’indiquer pour les ressources humaines est beaucoup moins régulière, frappée d’une évolution en dents-de-scie. Si l’on compte l’ensemble de ces années, on enregistre l’effet de sur-dotation des BCP nouvelles, sur-dotation qui n’est pas immédiatement relayée par les conseils généraux. Les moyens financiers hors personnels ne suivent donc pas une évolution aussi linéaire.
D’autre part on voit, là le poids des alternances politiques. Il s’agit bien sûr des « grandes alternances » par basculement à gauche ou à droite, mais aussi des « petites alternances », par changement de leader au sommet de l’exécutif, ou bien de responsable de la culture et, donc, de tutelle sur ces domaines. Ainsi dans l’Hérault, on doit parler de façon distincte de la politique de lecture publique d’avant 1998 et de celle d’après 1998, alors que le Parti socialiste est hégémonique dans ce département de très longue date. Cependant, à partir de 1998, ce ne sont plus les « mêmes socialistes » qui gouvernent le Conseil.

Au-delà des chiffres que l’on pourrait développer à loisir, ce que l’on peut noter, c’est, pour les deux secteurs, une prise en compte qui a été générale : contrairement aux craintes qu’exprimaient un certain nombre de professionnels, il n’y a pas eu de mise en déshérence grave et durable, sauf dans un cas, du service public. Le seul cas exceptionnel est un service qui était déjà en déshérence sous les auspices de l’Etat. Cette prise en compte, qui assume le transfert, doit être distinguée de la prise en charge, c’est-à-dire le fait de considérer, pour le département, que le service dont il hérite est une partie de sa politique publique. Du point de vue de cette distinction, la situation est très disparate : autant la prise en compte est générale, autant la prise en charge est différenciée.
On remarquera qu’il n’y a pas de département où les deux secteurs n’aient été simplement que pris en compte. On a de nombreux exemples, cependant où l’un des deux secteurs est considéré comme le fer de lance de la politique départementale en matière de culture, très au-delà de ses missions strictement définies. Les archives de l’Aude, par exemple, sont devenues le fer de lance de la politique culturelle de ce département. La BDP, du Gard, un temps, est devenue le fer de lance de la territorialisation de la politique culturelle du département du Gard. Cette distinction entre prise en compte et prise en charge permet de tempérer à la fois le pessimisme initial des professionnels quant à la politisation de leur métier et l’optimisme qui consisterait à dire que cette opération a été globalement une réussite partout.

Je voudrais, pour terminer aborder deux dossiers traitant des questions héritières de cette décentralisation dont je viens de parler. Le premier a trait à la vocation territoriale et à sa mise en œuvre aujourd’hui, le second a trait à la vocation ou à la tentation professionnelle de ces deux secteurs.

Sur le plan de la vocation territoriale, chaque structure (mais cela est plus vrai pour la lecture publique que pour les archives) a eu à affronter la pression du fait cantonal dans les départements et ses conséquences sur les politiques publiques départementales d’un point de vue professionnel. L’une des manières qu’ont développées les départements pour juguler ce fait est la mise en œuvre de plans de développement de la lecture publique. C’est également le cas pour les enseignements artistiques.
On entre là dans les dilemmes classiques de la territorialisation des politiques publiques. Si l’on adopte un plan dont l’esprit est plutôt de type règlement départemental, une sorte de guichet qui vient bénéficier automatiquement à un territoire qui remplit un certain nombre de conditions, l’avantage est d’avoir en face de soi des partenaires convaincus, motivés et inscrits dans un projet à l’échelle locale. Mais le risque de ce type de règlement est de désavantager structurellement des territoires qui, pour des raisons politiques ou non, ne seraient pas en mesure de satisfaire aux critères du plan.
La démarche inverse, qui consiste à intervenir de manière volontaire partout où il y a des besoins sans considérer l’émergence de volontés locales, risque, elle, de satisfaire des menées opportunistes qui ne sont pas réellement fondées sur une politique ou sur une conviction en matière de culture et de lecture publique.
Cette contradiction entre deux paradigmes d’aménagement spatial et deux inconvénients d’inégalités territoriales potentielles sont bien au cœur des politiques départementales aujourd’hui et commandent une dialectique particulière propre à chaque territoire.

Sur le plan territorial, l’autre domaine que je ne ferai que signaler ici, concerne la question des changements d’échelle territoriale, qu’on a souvent vus comme la concrétisation d’une mort annoncée du département. On a dit ce matin que le département était définitivement rassuré sur son existence ; j’y reviendrai en conclusion. Cette question du changement d’échelle territoriale est particulièrement importante en matière de lecture publique puisqu’il s’agit du secteur qui vient en premier dans les transferts de compétence depuis le niveau communal au niveau intercommunal, et parfois pour des volumes absolument considérables.
Cela est également valable pour les communautés d’agglomération, qui concernent de façon un peu plus cruciale les conseils généraux, parce qu’ils se sentent souvent atteints dans leur intégrité politico-territoriale. Certaines recettes sont intéressantes à étudier, celle notamment du dépassement de la fameuse barrière des 10 000 habitants qui est en train de sauter. Elle l’a fait depuis longtemps d’ailleurs dans un département comme les Bouches-du-Rhône. D’autres recettes visent des partenariats qui se développent soit au stade des études, soit au stade de l’action conjointe entre les BDP et les réseaux intercommunaux de médiathèques.

Le deuxième dossier que je souhaitais ouvrir concerne la question professionnelle. Évidemment, ce changement ne s’est pas opéré sans mutation du métier lui-même : on voit apparaître un certain nombre de choix stratégiques en matière de lecture publique, comme en matière de culture en général.
Le premier point que j’évoque, sans le développer, concerne l’articulation entre le professionnel et le bénévole. Dans des contextes mixtes urbains-ruraux, ceci est particulièrement important. L’un d’entre vous, ici présent, a déjà utilisé la métaphore des pompiers pour décrire la structure d’un réseau de lecture publique : c’est comme chez les pompiers, il y a des professionnels et des bénévoles, et l’on ne peut pas éteindre le feu uniquement avec des professionnels, on ne peut pas le mettre, en matière de culture, uniquement avec des professionnels non plus.

Les métiers changent, depuis la direction de structures de lecture publique jusqu’aux agents chargés de l’exécution de ces politiques publiques. On voit apparaître une certaine forme d’insatisfaction rampante à l’égard des dispositifs de formation, très centrés sur un métier étroitement défini, centrage qui peut conduire à un certain désarroi des professionnels dans leur mode de négociation avec les élus. S’il n’y a pas de politisation des archives (c’était là une grande crainte), de la même façon, on ne peut parler de politisation de la lecture publique. L’exigence de justifier sa mission dans des logiques politiques s’est, par contre, considérablement étendue ; ce qui fait que les directeurs de ces structures sont certes des professionnels, mais des professionnels dont les cordes de l’arc se sont multipliées jusqu’aux fonctions de management, de gestion des ressources humaines, de portage de projets, de négociation politique. D’une certaine manière, les directeurs de BDP, les directeurs d’archives doivent imaginer devoir devenir des entrepreneurs politiques du service public.

En conclusion, la décentralisation départementale des politiques culturelles doit aujourd’hui tenir compte de la disparité des situations, disparité qui fait que les solutions, les préconisations ne peuvent être les mêmes, selon que l’on est dans un département où a eu lieu une prise en charge d’un secteur ou dans un département où a simplement eu lieu une prise en compte.
Quand il y a simplement eu prise en compte, on est toujours confronté à des problèmes d’amélioration des ressources humaines, de structuration du réseau, de professionnalisation.
Dans les départements où la prise en charge a eu lieu, on est dans des configurations où il est plus facile de parler d’amélioration des politiques publiques, d’animation des services, de transversalité au sein des services du conseil général, ou d’action conjointe en différents échelons territoriaux. Il me semble d’ailleurs que les enjeux de professionnalisation et d’aménagement du territoire rejoignent, aujourd’hui, les questions de politique régionale.
Ce qui avait marqué la décentralisation première figure, celles des années 1980, c’est une certaine forme de coopération à l’intérieur de structures régionales entre professionnels départementaux de lecture publique et d’archives. Les effets ont été positifs, au vu des entretiens que j’ai pu mener avec les professionnels. Une fois la période de transition achevée, chacun est rentré chez soi, pour bénéficier des leçons et les mettre en œuvre dans son département… Nous nous trouvons aujourd’hui dans une autre phase de changements qui implique sans doute la présence de la Région comme acteur, mais aussi comme espace de coopération rapprochée.

Peut-on aujourd’hui parler de la fin des conseils généraux ? On peut noter que le secteur de la culture voisine avec des domaines non culturels dont les transferts de compétences sont particulièrement coûteux pour ces institutions. Ils en réduisent les marges de manœuvre. Ce qui marque l’existence d’une institution, ce n’est pas seulement le niveau budgétaire qu’elle a atteint, ce sont précisément les marges de manœuvre qui existent au sein de ce budget. Si un conseil général, demain, se limite à être un le guichet de politiques automatiques en matière de routes, d’aide sociale ou d’éducation, son existence politique sera amoindrie, alors même que son existence budgétaire sera confirmée.
Pour parler de la survie ou de la transfiguration des conseils généraux, il faut donc aussi parler des politiques non automatiques, non obligatoires, parmi lesquelles se trouve la culture. C’est la raison pour laquelle vous entendrez beaucoup de présidents de conseils généraux dire que la culture est sans doute l’un des moyens principaux de leur existence politique.

Je vous remercie de votre attention.

Questions à Emmanuel Négrier

François Ganot
Directeur des Archives départementales des Bouches-du-Rhône
Je souhaite réagir à l’exercice comparatif très intéressant que vous avez fait, avec un rappel et avec le développement d’une idée que vous avez avancée.

L’attachement qu’ont marqué mes collègues en 1981, au moment de la décentralisation, au maintien d’un personnel d’Etat important n’était pas uniquement lié aux à des considérations corporatistes ou catégorielles, mais aussi au fait qu’à l’époque, et c’est encore largement vrai aujourd’hui, 90% du patrimoine documentaire dont nous avons la responsabilité était propriété de l’Etat et le demeure. Il apparaissait nécessaire, pour convaincre les pouvoirs publics encore présents dans le territoire départemental de continuer à confier leurs documents à des structures néanmoins départementalisées, de maintenir un personnel d’Etat à la tête de ces services.
Je suis d’accord avec vous : au bout du compte, on n’a peut-être pas remporté la mise. Deux indices le montrent. Le premier c’est que le Ministère de la culture, aiguillonné par celui du budget n’a eu de cesse de réduire à très peu de chose la part des personnels d’Etat dans ses services. La deuxième chose que je constate dans les départements où j’ai été amené à servir, c’est qu’il est de plus en plus difficile d’obtenir des archives des cabinets de préfecture, archives qui venaient sans grosses difficultés jusqu’en 1980. Aujourd’hui, un préfet qui demande à son cabinet de remettre les archives est devenu une espèce rare… Je ne parle pas des archives des renseignements généraux…

Emmanuel Négrier
Je ne nie pas l’importance de cet élément du choix des archivistes. Je crois que si l’on rentre un peu dans le détail des organigrammes des conseils généraux, on remarque deux choses. La première c’est que l’importance du double statut du directeur des archives lui a conféré une sorte d’extranéité à l’intérieur même du conseil général qui a rendu particulièrement difficile, parfois, son insertion dans des politiques culturelles dont je rappelle que les directeurs sont, le plus souvent, du personnel contractuel, situé à un niveau hiérarchique inférieur à celui des directeurs des archives. Sur le plan de la gestion des ressources humaines, sur le plan de la gestion humaine des ressources humaines, se sont posées, parfois, des problèmes importants.
La deuxième chose concerne la comparaison des relations entre le niveau départemental et le niveau national. Je constate que la relation entre le personnel départemental et le personnel d’Etat, qu’il soit déconcentré ou national, est de type relativement cohésif dans la lecture publique alors qu’il est beaucoup plus distant entre les archives départementales et la direction des archives de France, par exemple. Le rôle des professionnels, en termes de formation apparaît comme extrêmement important, mais il y a une certaine forme de distanciation entre les responsables des archives départementales et les DRAC d’une part et la DAF, où se constate un rapport de plus en plus en plus éloigné du terrain, accordant de moins en moins de moyens pour que les archives départementales agissent aussi comme appui au niveau des communes, etc. Les avantages statutaires ne me semblent pas forcément évoluer en concordance avec les avantages en termes de ressources.

Annie Dourlent
Directrice de la BDP d’IIle-et-Villaine
Avez-vous le sentiment que, du côté de la lecture publique, il est resté une certaine cohésion entre les personnels de BDP, pourtant plus intégrés aux conseils généraux, avec les DRAC ou la Direction du livre et de la lecture ?

Emmanuel Négrier
Il s’agit d’une cohésion plus générale, qui associe également les conseils généraux. Il me semble que la relation entre la DLL, les structures professionnelles et les structures opérationnelles à l’échelle départementale est de type plus cohésif aujourd’hui en matière de lecture publique qu’en matière d’archives.

Annie Dourlent
Il me semblerait très intéressant d’explorer cette différence que vous avez faite entre prise en compte et prise en charge, car si la prise en compte a été générale, la prise en charge elle, a été faite de façon très différenciée. Avec cette deuxième vague de décentralisation, s’ajoute au fait que les effectifs des conseils généraux grossissent beaucoup et se restructurent, ce qui entraîne que les directeurs de BDP, qui étaient très souvent en prise directe avec les directeurs généraux, se retrouvent aujourd’hui dans des organisations beaucoup plus complexes, cet autre fait que les choix financiers sont plus nombreux et plus difficiles. La période qui s’ouvre est sans doute plus délicate en ce qui concerne la prise en charge de la lecture publique par les conseils généraux.

 

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