Allocution de Daniel Renoult,
Doyen de l'Inspection générale des bibliothèques
Monsieur Le Directeur,
Monsieur Le Président de l'Association des Directeurs des bibliothèques départementales de prêt,
Madame la Directrice,
Mesdames et Messieurs,
Je voudrais tout d'abord vous remercier de votre invitation à ce congrès et d'avoir ainsi offert à l'Inspection générale le plaisir et l'intérêt de travailler avec vous.
J'adresse un mot tout particulier de remerciement à Françoise Danset pour son accueil.
1. Quel bilan de la décentralisation ?
Le thème que vous avez retenu pour votre congrès, la décentralisation est un élément central de réflexion pour qui s'intéresse à l'évolution de nos institutions, et, d'un point de vue plus professionnel, à la politique culturelle, à ses méthodes et à ses résultats. Toutefois, dans votre présentation du thème du congrès, vous avez eu la sagesse et la prudence d'ajouter, je cite, " qu'il ne [s'agissait] pas de présenter un bilan complet de 20 ans de décentralisation, mais de recueillir des points de vue et de tracer des perspectives dans un contexte de bouleversement très profond des manières d'écrire, de lire, de travailler, de transmettre...(1) "..
Sur l'évolution de la politique de l'État en matière de bibliothèques publiques, un bilan, sinon exhaustif, du moins assez approfondi de la décentralisation a été proposé par Jean Luc Gautier Gentès dans le rapport annuel de l'inspection générale des bibliothèques de 2003(2) Cette synthèse qui comprend de nombreux tableaux chiffrés, fait une large place à la départementalisation des Bibliothèques Départementales de Prêt (BDP). Elle présente dans leur contexte les différents dispositifs mis en place pour accompagne la décentralisation : le concours particulier dont la réforme toute récente vient d'être évoquée, la déconcentration des fonctions d'expertise et de conseil auprès des DRAC, la mise en place des conseillers pour le livre et la lecture.
Au vu des chiffres, ce rapport témoigne des effets positifs de la départementalisation en termes de résultats et de moyens. Certes, des tâches restent inachevées : en premier lieu, tous les départements n'ont pas de bibliothèque départementale de prêt. Il s'agit alors - le professeur Bourdon vient de nous le préciser - d'une carence du conseil général. Par ailleurs, la dévolution des bâtiments n'est pas entièrement achevée. Des bâtiments de l'État n'ont pas encore été transférés aux conseils généraux. Il y a là d'une anomalie administrative, même si des conventions spécifiques ont réglé temporairement la question.
Mais, s'agissant de développement de la lecture publique, la départementalisation n'était pas une fin en soi. Dans un contexte décentralisé, de nombreuses questions restent en devenir. Parmi celles ci :
- La persistance de fortes disparités régionales,
- Le professionnalisme souvent insuffisant des services de bibliothèques. Dans ce secteur, le recours aux professionnels qualifiés est en effet loin d'être une habitude et ce n'est pas non plus une tradition. Le développement du professionnalisme, demeure donc un objectif à atteindre. Cette, question est rendue plus complexe du fait que les métiers des bibliothèques sont en pleine évolution, mais aussi parce qu'il nous faut veiller à ce que légitimité professionnelle soit synonyme de qualité de service et non pas de corporatisme.
- La question des systèmes de référence, des normes ou des standards, qu'il s'agisse de construction, d'équipements, d'informatisation reste à consolider. Délaisser un système centralisé trop strictement prescripteur qui décide ou non de l'éligibilité d'une subvention, ne doit pas signifier l'abandon de tout recours à des références, ou à des recommandations,
- La question de l'évolution du rôle et des fonctions des représentants de l'État : administration centrale (MCC - DLL), échelon déconcentré (DRAC -CLL) (3),. J'évoquerai pour ma part celui de l'inspection générale,
- La politique culturelle requiert des niveaux d'interventions diversifiés et des choix permanents entre proximité et réseau. C'est de ce point de vue que se pose la question du meilleur niveau d'intervention pour le meilleur niveau de service. Aujourd'hui en effet, beaucoup .d'initiatives sont le fruit de financements croisés et nécessitent des contrats ou des conventions entre les diverses administrations. Il ne s'agit pas d'un problème de hiérarchie entre les administrations mais de la pertinence d'une échelle de travail et de coopération par rapport à une prestation. Cette question concerne bien entendu les investissements, mais plus largement l'ensemble des services. J'ajoute qu'en matière d'évaluation, la nécessité de partager les diagnostics impose de se référer aux mêmes indicateurs et aux mêmes structures d'information, quelles que soient les compétences administratives ou territoriales.
2. Les évolutions de l'inspection générale des bibliothèques
Les corps de contrôle vont être concernés par les changements en cours. La décentralisation, mais aussi l'évolution de la notion d'évaluation, ou, dans le secteur public, la mise en œuvre de la LOLF(4) (façon extrêmement différente de préparer le budget de l'État), l'engagement plus marqué du Parlement dans le contrôle des finances publiques, l'internationalisation de l'évaluation, tout cela appelle une réflexion d'ensemble sur le rôle, entre autres, des inspections générales.
A titre principal, les missions de l'inspection générale des bibliothèques (IGB), inspection transversale par métier, contribuent au suivi des bibliothèques. Conformément aux dispositions réglementaires en vigueur, l'inspection des bibliothèques a notamment en charge le contrôle technique des bibliothèques des collectivités territoriales et l'inspection des services communs de la documentation(5) ; Ce suivi fait l'objet d'un programme annuel d'inspections publié sur le site de l'IGB. En pratique, la préparation du programme annuel, d'inspections est assurée pour le Ministère de la Culture par le Directeur du livre et de la lecture qui adresse une lettre circulaire aux directeurs régionaux des affaires culturelles, pour leur demander quels seraient les besoins.
Ainsi le programme 2006 prévoit entre autres missions, l'évaluation des plans départementaux de la lecture : une dizaine de bibliothèques départementales de prêt sont concernées. Des missions thématiques d'étude ou de prospective sont également programmées comme l'étude en cours portant sur les coûts des bibliothèques municipales à partir d'un échantillon représentatif de bibliothèques, ou celle de Denis Pallier, réalisée en 2005, sur l'organisation interne des services communs de la documentation dans les universités(6). L'IGB peut aussi se voir demander l'audit d'un service, cela a été le cas pour la Médiathèque de la Cité des sciences et de l'industrie, ou encore d'un établissement public, cas de l'ENSSIB(7). Si les missions de l'IGB sont effectuées essentiellement pour le compte du Ministère de la Culture et celui de l'Éducation nationale, il lui arrive d'intervenir à la demande d'autres départements ministériels : Jean-Marie Arnoult a ainsi effectué une mission d'évaluation des bibliothèques du Ministère de la Défense.
Enfin, l'inspection des bibliothèques participe comme expert aux commissions administratives paritaires nationales des fonctionnaires publics de l'État, appartenant à la filière bibliothèques. Les inspecteurs président la plupart des jurys de cette filière. J'ajoute que le CNFPT et l'INET(8) sollicitent les services de l'Inspection générale, pour présider des commissions dans le domaine de la formation continue ou initiale. C'est ainsi que, par exemple, l'IGB a été associée à un stage de formation des directeurs de bibliothèques municipales, dont l'évaluation a eu lieu à Strasbourg.
Dans un cadre réglementaire que la décentralisation n'a pas modifié, les missions de l'inspection sont de plus en plus orientées vers l'évaluation et le conseil plutôt que sur le contrôle au sens strict. Le sens de l'expression " contrôle technique " est donc à interpréter dans une acception assez large. Les missions, définies par un cahier des charges, peuvent porter sur l'ensemble de l'activité de la bibliothèque ou sur un aspect particulier : les collections, les publics, les locaux, la gestion des ressources documentaires, la qualification technique des personnels.
En fonction de l'étendue du cahier des charges, chaque mission donne lieu soit à un rapport, soit à une note. La procédure contradictoire, c'est-à-dire l'envoi d'une version provisoire pour avis à l'autorité chargée de la tutelle de la bibliothèque est désormais une méthode suivie par l'ensemble des inspections générales. Cette procédure permet de tenir compte (ou non) des observations de la tutelle concernée. Il est d'usage de joindre au rapport les observations si ceux-ci ont pris une forme rédigée. Les rapports définitifs sont ensuite adressés par l'inspection générale au Ministre qui les adresse à la collectivité ou à l'établissement concernés.
3. L'importance croissante des processus d'évaluation
En résumé, les changements en cours n'ont pas affecté fondamentalement les objectifs de l'inspection, mais davantage ses méthodes. L'accent est davantage mis sur l'expertise et le conseil, l'aide à l'auto évaluation par un professionnel expérimenté.
Ma conclusion sera consacrée à l'importance croissante des processus d'évaluation.
A quoi sert donc une mission d'inspection ?
En tout premier lieu, une mission inspection générale fournit une occasion assez rare de parler du service au-delà du quotidien, et d'inviter les tutelles, les différents partenaires à s'exprimer sur le bilan des activités de la bibliothèque et les perspectives. Le simple fait de venir en inspection, de rencontrer les élus, le directeur général des services, suscite un certain nombre de réunions et d'échanges qui sont autant d'occasion d'un examen du fonctionnement mais aussi de la stratégie, échanges qui, en eux- mêmes produisent le plus souvent des effets. L'organisation de cette concertation et de ce dialogue comptent déjà comme un premier résultat.
En second lieu, l'inspection apporte une aide à l'auto-évaluation. Soulignons au passage que des progrès peuvent être accomplis par les bibliothèques dans ce domaine. Il n'y a pas encore de parfaite comparabilité entre les différentes bibliothèques départementales de prêt : certaines sont dotées d'un système d'évaluation assez complet, d'autres pourraient beaucoup mieux faire !
Enfin, l'inspection est l'occasion d'identifier des lacunes, de formuler un diagnostic et des recommandations.
Le rapport final s'adresse à la collectivité concernée, à l'administration de l'État (DLL par exemple) mais aussi au gestionnaire de la bibliothèque. Dans un domaine spécialisé, où les partenariats en région tendent à se diversifier et où les institutions travaillent de plus en plus souvent en réseau, l'objectif est de fournir une expertise indépendante, la plus objective possible avec une réactivité suffisante pour que ces avis puissent être utilisés de manière opérationnelle par les tutelles afin d'éclairer les choix en matière de politique publique des bibliothèques. L'Inspection générale présente en effet le double avantage d'être indépendante sur le plan administratif et sur le plan économique.
Pour conclure, je voudrais appeler votre attention sur l'importance croissante que prendront les processus d'évaluation dans le travail des bibliothécaires.
La première contrainte qui s'impose à nous est l'organisation nouvelle des finances publiques et en particulier la LOLF qui nous contraint à évaluer les performances des services publics(9) et leurs rapports coût/performances.
Le deuxième facteur qui nous incite à l'évaluation, c'est l'internationalisation des échanges et des comparaisons. De plus en plus, les élus de tous niveaux nous demanderont des éléments de comparaison internationaux.
Je voudrais donner quelques exemples qui montrent que les instruments d'évaluation ne se limitent pas aux indicateurs dont nous avons l'habitude.
Le premier exemple m'est fourni par la Région Provence-Alpes-et-Côte-d'Azur qui a effectué un travail remarquable d'analyse cartographique de la lecture en région. Ces cartes viennent d'être réalisées en coopération avec les bibliothèques départementales de prêt et la DRAC. Ce travail est un excellent outil d'analyse qui pourra être partagé à différents niveaux administratifs.
Une troisième suggestion concerne l'interactivité avec les usagers que permet le développement de la communication par Internet L'un des problèmes récurrents dans les bibliothèques est celui de l'évaluation de la satisfaction des lecteurs et de l'anticipation de leurs demandes. Créer un comité de lecteurs n'apporte pas vraiment le résultat escompté et pose un problème de représentativité jamais convenablement résolu... Internet offre des possibilités tout à fait nouvelles de rapprocher les services publics de leurs usagers. En termes de mesure d'impact, il y a là des opportunités à développer dont nous aurons sans doute l'occasion de discuter dans les ateliers.
Je vous souhaite donc un bon congrès et de fructueux travaux.
Notes
(1) Extrait de la présentation des journées d'étude (note de l'éditeur).
(2) Inspection générale des bibliothèques. Rapport d'activité 2003. p. Disponible sur le site : http://www.education.gouv.fr/pid79/i.g.b.-inspection-generale-des-bibliotheques.html.
(3) MCC : ministère de la Culture et de la communication ; DLL : direction du Livre et de la lecture ; DRAC : direction régionale des Affaires culturelles ; CLL : conseiller livre et lecture [d'une DRAC] (note de l'éditeur).
(4) Loi organique relative aux lois de finances, promulguée le 1er août 2001 et réformée par la loi organique du 12 juillet 2005. Pour des informations sur cette loi organique : la page du Ministère des finances : http://www.performance-publique.gouv.fr/lolf_acteurs/index.htm.
(5) Site de l'Inspection générale des bibliothèques :
http://www.education.gouv.fr/pid79/i.g.b.-inspection-generale-des-bibliotheques.html.
(6) Denis Pallier : L'organisation fonctionnelle des services communs de la documentation dans les universités. Ministère de l'Éducation Nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, Inspection Générale des bibliothèques, 2005. : http://www.education.gouv.fr/cid2627/programme-de-travail.html.
(7) Hélène Bernard, Daniel Renoult : Rapport d'audit de l'Ecole nationale supérieure des sciences de l'information des bibliothèques. Ministère de l'Éducation Nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. Inspection Générale des bibliothèques, Inspection Générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, 2004 : http://media.education.gouv.fr/file/78/9/2789.pdf.
(8) INET : Institut national des études territoriales, établissement du CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) ayant pour mission, au plan national, la formation des cadres de direction des grandes collectivités territoriales. Site internet : http://www.inet.cnfpt.fr (note de l'éditeur).
(9) Sur cette question : la page du Ministère des finances :http://www.performance-publique.gouv.fr/performance/etat/index.htm.
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