Les missions des bibliothèques départementales :
du modèle imposé au modèle libéré ?

Les nouveaux enjeux pour les collectivités départementales
Jean-Marie Lelièvre, Directeur-général-adjoint du département d'Eure-et-Loir

Lors de la mise en place de la décentralisation par les lois de 1982/1983, le législateur a travaillé à partir des niveaux d'organisation administratifs existants et il a défini des blocs de compétences.

C'est dans ce cadre qu'en matière culturelle, le département s'est vu reconnaître une compétence en matière d'archives et de lecture publique avec la gestion des services existants des archives départementales et des bibliothèques départementales de prêt.

Depuis la mise en place de la décentralisation, se sont fait jours des préoccupations nouvelles :

• tant au niveau de l'attente des citoyens en terme de services
• qu'au niveau de l'organisation de l'action publique.

Globalement, notre pays et nos départements ont atteint un niveau d'équipement en terme quantitatif important. Ce que les citoyens attendent aujourd'hui des collectivités publiques, c'est avant tout plus de qualitatif et plus de services.

Du point de vue de l'usager, et par rapport à bon nombre de nos territoires, cette évolution s'est renforcée encore récemment du fait du desserrement des grandes zones urbanisées et donc de l'arrivée de populations habituées aux standards de services des villes dans des zones rurales ou péri-urbaines. Les résultats du recensement de la population de 1999 est de ce point de vue très riche d'enseignement sur les déplacements de population et je pense que sur le terrain, vous pourrez pour la plupart en mesurer les enjeux.

En parallèle de cette demande, localement les territoires confrontés à ces attentes et à une compétition entre eux de plus en plus forte ont cherché à s'organiser autrement.

Une nouvelle logique de l'action publique locale

Pour sa part, le législateur vient en l'espace de 3 lois de modifier sensiblement la donne dans notre organisation administrative locale ; il s'agit de :

• la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire dite loi Pasqua-Voynet (1),
• la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de 1999 dite loi Chevènement (2),
• la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (SRU) de 2000 dite loi Gayssot (3)

Ces 3 lois s'inscrivent dans une logique totalement nouvelle s'appuyant sur d'une part la territorialisation de l'action publique et d'autre part, sur la notion de projet.

A - Territorialisation de l'action publique

Les lois Voynet et Chevènement vont faire émerger trois niveaux d'action :

• Les communautés de communes (en dessous de 50 000 habitants)
• Les communautés d'agglomérations et les communautés urbaines
on parlera pour ces deux niveaux :
• d'espace de solidarité
  en vue d'un projet commun
• de structure à fiscalité propre, ce qui veut dire qu'elles lèvent l'impôt à la différence de nos syndicats de coopération qui visent la contribution des communes.

Ces niveaux seront des maîtres d'ouvrages des actions qu'elles décident. Demain, il est même probable que leurs conseils communautaires seront élus au suffrage universel direct.

• Les pays

Il s'agit d'espace de réflexion et de programmation et de projet. Ces territoires vont d'abord devoir définir au-delà de leur périmètre une Charte de Développement qui sera la base du projet à mettre en œuvre dans les 15 à 20 ans à venir.

Il se trouve que la situation est très différente d'un département à l'autre en terme d'organisation territoriale, mais il faut bien savoir que les 2 niveaux ont besoin l'un de l'autre. D'ailleurs, la loi Voynet précise même que le PAYS peut être constitué d'un GIP constitué des EPCI. à fiscalité propre.

Les deux départements que je connais bien se sont organisés sur des bases différentes :

L'Ille-et-Vilaine s'est constituée rapidement en communauté de communes sur la base d'une volonté de développement économique, point de départ de la coopération intercommunale.

L'Eure-et-Loir sous l'impulsion de la région Centre s'est organisé en cinq pays. Aujourd'hui, chacun de ces PAYS a défini sa Charte de Développement et on peut regretter que le volet culturel soit relativement absent.

B - La notion de " projet " de " charte de développement " de " schéma de cohérence territoriale "

Ces logiques nouvelles bousculent nos élus et nous bousculent dans nos politiques. Réfléchir à 10-15 ans, imaginer ce que sera le territoire, sa façon de s'organiser, nous n'y étions pas ou peu habitués. La notion de compétences était beaucoup plus sécurisante et d'un certain côté, la règle de l'annualité budgétaire également.

Mais, c'est pour nous, fonctionnaires territoriaux, un véritable challenge que nous devons relever ave cette nouvelle approche en terme de projet.

D'autant que les outils législatifs nouveaux que je viens de citer pourraient apparaître comme concourrant à la disparition des départements ou pour le moins ignorant les départements.

Mais par expérience, je peux dire que s'il n'y avait pas eu les départements, sauf pour les agglomérations, cette organisation territoriale nouvelle n'aurait pas vu le jour aussi rapidement.

En effet, l'organisation territoriale ne peut se faire que si des hommes en sont les acteurs. Le plus souvent, ce seront des personnes issues des départements élus ou fonctionnaires. Cette approche territoriale présente un intérêt fort surtout pour le champs culturel, dans la mesure où elle doit se construire sur une notion de projet.

Par nature, dans les communautés de communes, le projet sera avant tout basé sur le développement économique.

Mais la loi est très ouverte. Elle parle de blocs de compétences, mais n'en définit pas le contenu. Elle parle de compétences obligatoires et de compétences facultatives, mais là encore elle laisse une grande liberté aux acteurs.

Pour les pays, les chartes de développement elles aussi sont des outils de mise à plat des enjeux, des atouts, des faiblesses d'un territoire. Là encore, il s'agira de travailler ensemble, de partager un diagnostic en commun. Si nous souhaitons que le volet culturel soit pris en compte, il nous appartiendra de le proposer.

La Loi SRU, elle aussi, est importante à intégrer dans nos réflexions et nos actions dans la mesure où les Schémas de cohérence territoriale sont des outils beaucoup plus vivant que les domaines SOAU dans leur approche du territoire. Ils prendront en compte les services à la population. Si nous souhaitons qu'ils prennent en compte la dimension culturelle, il nous appartiendra d'en être les acteurs.

C'est pourquoi notre rôle en tant que conseil est capital. Si nous accompagnons les élus dans leur démarche de constitution de ces nouveaux territoires, ils prendront très vite conscience de la nécessité d'intégrer un volet culturel.

En effet, la réflexion sur les projets va conduire nos élus à s'interroger à la fois sur les logiques de développement donc d'Aménagement du Territoire et également sur la notion de Service Rendu à l'usager.

De plus, il faut bien savoir que pour les départements, le contexte budgétaire que nous allons connaître dans les 4 ou 5 prochaines années avec le financement en particulier de l'APA (4) et des SDIS (5)va nous conduire à des choix budgétaires difficiles.

L'enjeu en terme de services

D'une manière générale, cela va nous conduire à réfléchir sur le coût du Service rendu à l'usager et sur la hiérarchisation de priorités.

Dans le domaine culturel en général, il est probable que les logiques d'aménagement du territoire départemental et celle de contribution à la réduction de la fracture sociale seront les éléments clés pour l'analyse de l'efficacité du service par nos élus et par nos concitoyens.

Pour la lecture publique, il me semble que les démarches de projet de service que vous avez dû déjà engager ou que vous engagerez devront s'appuyer, certes sur des notions dites de qualité de service rendu à l'usager, mais cette notion risque de s'apprécier par nos élus sur les bases que je viens d'évoquer d'Aménagement du Territoire et de participation à la réduction de la fracture sociale.

De plus, compte tenu de cette nouvelle organisation territoriale, il nous faut penser l'action culturelle dans le cadre de ces nouveaux territoires comme ont souvent su le faire dans nos départements les services sociaux.

En Ille et Vilaine, j'ai initié, il y a plus de 14 ans maintenant, un plan de développement de l'enseignement musical s'appuyant sur cette logique territoriale en mettant en place un véritable réseau s'appuyant sur les écoles de musique existantes avec un double objectif : assurer une véritable couverture départementale pour l'enseignement musical et une évaluation qualitative du niveau de la formation.

Pour la lecture publique, il me semble important de développer des Actions qui contribueront à renforcer l'Aménagement du Territoire.

L'action pourra s'appuyer sur des Bibliothèques - Médiathèques existantes dans les autres villes que la Préfecture, sur la mise en réseau des lieux de lecture existants ou encore, pourquoi pas, sur la création d'Antennes qui serviraient de base aux réseaux de Lecture Publique du PAYS.

Dans le contexte budgétaire que j'ai évoqué, il est important de pouvoir mutualiser les moyens de l'ensemble des collectivités, voire d'autres structures comme les établissements d'enseignement pour concourir à la création de véritables pôles de développement culturel que ce soit dans les quartiers, en zone rurale ou en zone périurbaine.

Pour l'autre objectif, qui est la réduction de la fracture sociale, il me semble que nos élus ne pourront pas ignorer très longtemps le fait que selon des études récentes, plus de 10 % de la tranche d'âge 19/20 ans sont considérés comme illettrés.

Pour les départements, ce sera d'autant plus une exigence que dans la plupart des cas, il s'agit de jeunes qui seront demain des bénéficiaires des dispositifs d'Aide Sociale.

Cet échec du système scolaire devra être corrigé par l'ensemble des structures qui concourent à la prise en compte des exclus et au premier chef les départements.

Qui dit illettrisme, dit besoin de lecture.

Les bibliothèques départementales seront sûrement sollicitées pour être acteur de cette action collective nécessaire à une réelle réduction des inégalités.

Je ne voudrais pas conclure mon propos sur les questions d'Aménagement du Territoire sans faire allusion au développement des NTIC.

Aujourd'hui, nous sommes pour la plupart de nos département à un pallier. Il semblerait, si l'on se réfère aux statistiques de ventes d'ordinateur, que nous ayons atteint une limite dans le niveau d'équipement des familles d'une part et d'autre part nous ne connaissons encore pas ce que sera l'impact du Haut Débit sur le développement de l'Internet.

Par contre, il est évident que pour réduire la " fracture numérique " qui existe entre les territoires, nous aurons deux actions fortes à conduire, la première pour moi est celle de l'apprentissage de l'utilisation des NTIC et la seconde est celle du déploiement technologique.

Là encore, les Bibliothèques départementales ont un rôle majeur à jouer surtout sur les apprentissages.

En effet, pour assurer une bonne égalité d'accès à nos concitoyens, il convient de développer des lieux grands publics d'usage à l'Internet. On parle d'espace public numérique. Plusieurs lieux ressources existent pour ce faire, mais il me semble qu'assez naturellement un certain nombre de Bibliothèques devraient faire partie de ces lieux.

Les réseaux que vous animez ont souvent la possibilité d'offrir ces services et pour moi, cette action est largement complémentaire de celle des Bibliothèques. De plus, ce pourrait sans doute être l'occasion de renforcer les moyens en équipement et les moyens humains des structures d'accueil.

En conclusion, ou en introduction de votre table ronde, je voudrais vous dire ma conviction que face à ce bouleversement que nous allons connaître avec l'approche territoriale, nous avons un rôle majeur de conseil et d'appui aux élus et que ce rôle n'est pas dévolu aux spécialistes de l'action locale mais à chacun des responsables de l'action conduite par les collectivités territoriales.

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Notes de la rédaction

(1) Loi n^o 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (dite loi Voynet) et portant modification de la loi n^o 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (dite loi Pasqua).

(2) Loi n^o 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement).

(3) Loi n^o 2000-1208 du 13 Décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi Gayssot) .

(4) APA : allocation personnalisée d'autonomie (aide au maintien à domicile de personnes âgées instituée par la loi n^o2001-647 du 20 juillet 2001 et financée en grande partie par les départements).

(5) SDIS : Service départemental d'incendie et de secours (sapeurs-pompiers).